“现行金融消费者权益保护体系存在立法层级不高、条款分散、保护力度不够、监管口径不一等突出问题，现有法律体系不能完全适应新的变化。”全国人大代表、央行沈阳分行行长付喜国日前接受21世纪经济报道记者采访时表示，为此有必要提升金融消费者权益保护领域立法层级，制定更加统一、更为权威的“金融消费者权益保护法”，加快补齐制度短板，统一监管标准，保护好金融消费者长远和根本利益。

付喜国的建议不久或有望成为现实。3月7日，国务委员兼国务院秘书长肖捷在第十四届全国人民代表大会第一次会议上作关于国务院机构改革方案的说明时表示，为加强金融消费者合法权益保护，统一规范金融产品和服务行为，把央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，证监会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。

国家金融监督管理总局为新设机构，在银保监会基础上组建，统一负责除证券业之外的金融业监管。

中信证券首席经济学家明明认为，金融消费者权益保护职责将统一由金融监督管理总局负责保障，有助于行为监管的强化统一，避免分业保护模式带来的责任不清等问题，“有望更好保障金融消费者权益，从事前防范、事中处置和事后保障三方面入手，不断完善金融消费者保护的金融体制。”

分业模式监管边界模糊

2015年11月，国务院发布的《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》明确，人民银行、银监会、证监会、保监会要按照职责分工，密切配合，切实做好金融消费者权益保护工作。金融管理部门和地方人民政府要加强合作，探索建立中央和地方人民政府金融消费者权益保护协调机制。

2018年4月，银监会与保监会合并为银保监会，由此近几年由人民银行、银保监会、证监会按照相关职责分工做金融消费者权益保护工作。

央行金融消费权益保护局介绍显示，金融消费权益保护局主要职责为综合研究金融消费者保护重大问题，拟订发展规划和业务标准，建立健全金融消费者保护基本制度。牵头建立金融消费者保护协调机制，统筹开展金融消费者教育，牵头构建监管执法合作和非诉第三方解决机制。协调推进相关普惠金融工作。依法开展央行职责内的金融消费权益保护具体工作。

如，2020年9月发布的《金融消费者权益保护实施办法》对银行、支付机构向金融消费者提供金融产品或者服务进行了规范。

银保监会消保局主要职责为研究拟订银行业和保险业消费者权益保护的总体规划和实施办法。调查处理损害消费者权益案件，组织办理消费者投诉。开展宣传教育工作。

如，今年3月1日起实施的《银行保险机构消费者权益保护管理办法》对银行保险机构向消费者提供的金融产品或服务进行了规范。

证监会投资者保护局机构职能为负责投资者保护工作的统筹规划、组织指导、监督检查、考核评估；推动建立健全投资者保护相关法规政策体系；统筹协调各方力量，推动完善投资者保护的体制机制建设；督导促进派出机构、交易所、协会以及市场各经营主体在风险揭示、教育服务、咨询建议、投诉举报等方面，提高服务投资者的水平；推动投资者受侵害权益的依法救济；组织和参与监管机构间投资者保护的国内国际交流与合作。

“在当前金融混业经营的发展趋势下，分业监管模式存在监管边界模糊，缺少统领、协调，易造成监管冲突和监管真空等问题，增加了金融消费者维权的难度和成本。”付喜国表示，应当尽快补齐制度短板，将分散在各个金融相关立法中的金融消费者保护法律规定，统一至单一的法律中加以规范，采用金融消费者权益保护法与金融分业立法并行的方式，着力构建覆盖整个金融领域的金融消费者权益保护制度。

全国人大代表、人民银行上海分行行长金鹏辉也建议统一金融消费者权益保护领域监管标准，将金融消费者权益保护作为防风险、促民生的有力抓手，进一步推动金融高质量发展。“近年来，我国不断加强金融消费者权益保护立法工作，金融消费者权益保护法律体系逐步健全完善，但目前仍缺乏高层级的专门立法，存在法律供给滞后问题。”

首要界定金融消费者概念

央行发布的《金融消费者权益保护实施办法》显示，该办法所称金融消费者是指购买、使用银行、支付机构提供的金融产品或者服务的自然人。

对于制定“金融消费者权益保护法”，两位人大代表均建议首先要界定清楚金融消费者的概念，“法律层面尚未明确规定金融消费者的概念，但监管部门政策文件中已使用这一概念并被广泛运用。”金鹏辉表示。

付喜国表示，重中之重的是要厘清金融消费者和消费者的关系，在立法层面对法人和其他组织、专业投资者是否属于金融消费者进行清楚明晰地回应。

对于金融消费者的权利，付喜国建议，应总结提炼银行、保险、证券等各领域金融消费者享有的合法权益，将金融消费者财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权等基本权利提升到基本法律高度加以保护，全面构建金融消费者权益保护的社会共治体系。

“在金融创新不断推进、业务交叉型产品不断出现的局面下，发挥中央银行在宏观审慎管理、防范化解系统性金融风险中的主导作用，明确中央金融管理部门和地方金融监管部门等在金融消费者权益保护领域的监管职责与分工，厘清履职边界，强化不同监管主体在交叉业务领域的合作，共同规范市场主体经营行为。”谈及监管体系和中央金融管理部门与地方金融监管部门职责分工时付喜国建议。

金鹏辉也表示，应构建全面覆盖、权威统一的金融消费者权益保护监管体系，加强行为监管，为金融经营主体开展经营行为设置“红绿灯”。进一步明确金融管理部门消费者权益保护的职责权限，在坚持中央对金融业管理主导地位的原则下，明晰界定中央与地方金融消费者权益保护职责。

金鹏辉还建议，建立金融消费者保护救济赔偿制度，切实保障金融消费者依法求偿权，解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。