作者：黄嘉祥

“一行两会”的金融监管架构运行5年后，迎来新一轮大改革，进一步完善中国特色的“双峰”监管模式。

2023年3月10日，十四届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准了这个方案。在13项国务院机构改革中，6项涉及金融监管领域，包括横向整合优化“一行两会”监管职能，纵向精简合并下设分支架构；吸取“双峰”监管模式优势，协同宏观政策与微观监管，厘清中央机构与地方分支职能。

这一次改革备受关注的莫过于在中国银行保险监督管理委员会（下称“银保监会”）的基础上组建国家金融监督管理总局（下称“金融监管总局”），将中国人民银行的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证券监督管理委员会（下称“证监会”）的投资者保护职责划入到金融监管总局。

中国人民银行将剥离行为监管职能，分支机构也迎来改革，调整中国人民银行大区分行体制，按照行政区设立分支机构；证监会则调整为国务院直属机构，并由证监会统一负责公司债和企业债的发行审核工作。

至此，中国金融监管体系将形成新的“一行一局一会”格局，中国人民银行专注货币政策和宏观审慎监管，金融监管总局集机构监管与行为监管于一身，证监会则专司资本市场监管。

从国际金融改革经验来看，2008年全球金融危机发生后，越来越多的国家意识到现代金融体系风险交织的特征，金融监管机制存在重大缺陷，随之开展了大量金融监管改革的尝试。如美国在多头监管之上引入了监管协调机构，英国采取了机构监管和行为监管的“双峰”模式，欧盟则加强了宏观审慎监管。

日前，人民银行行长易纲回应称，改革总方向是使得我国金融体系更加完善，管理效率进一步提高，金融体系更安全，并更强调高水平的对外开放。

国泰君安认为，本轮国内金融改革方向主要是权责集中、统一，以及协调监管，提升风险防范能力。此次改革从根本上理顺了机构监管和功能监管、宏观审慎和微观审慎、审慎监管和行为监管之间的关系。

全国人大代表、清华大学五道口金融学院副院长田轩在接受时代周报记者采访时表示，这次金融监管体系的改革，强化突出了有效防范化解重大经济金融风险这一目标。总的来看，是加强党对金融工作的集中统一领导的体现，也是建设统一开放、竞争有序市场体系、加快建设全国统一大市场的内在要求。

“通过加强金融一体化的协调，防止监管部门条块分割导致的监管真空，杜绝监管套利，从而助力金融稳步推进供给侧结构性改革，使金融更高质量地服务实体经济发展。”田轩说。

从银保监会，到金融监管总局

成立5年的银保监会将成为历史，一个新的金融监管总局即将诞生。

根据国务院机构改革方案，组建金融监管总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。不再保留银保监会。

银保监会主席郭树清曾撰文指出，当前，百年变局和世纪疫情交织叠加，国内外经济金融环境发生深刻变化，不稳定不确定不安全因素明显增多，金融风险诱因和形态更加复杂。我国发展进入战略机遇和风险挑战并存时期，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。

今年初，郭树清接受媒体采访时表示，今年将加强和完善现代金融监管，包括建立健全金融稳定发展协调机制，理顺金融监管和风险处置的关系，完善“风险为本”的审慎监管框架等。

相比银保监会，金融监管总局的监管职责范围有所变化。改革方案显示，把中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责划入金融监管总局。

目前金融控股公司由人民银行批准设立，从成立机构来看，金融控股公司分为两类，一类是银行保险机构成立的金控公司，受银保监会监管；一类是非金融法人成立的金控公司，而后者受人民银行监管。因此存在监管主体不一致的情况，本次改革中，由金融监管总局来实现对金控公司的统一监管。

招商证券认为，金融监管架构改革在不断借鉴国外监管经验基础上，进一步落实、强化监管职能，为金融控股公司后续长期稳定健康发展奠定基础。

田轩表示，金融监管总局成立后，统一负责除证券业之外的金融业监管，将弥补原银保监会、证监会属于国务院直属事业单位、执法能力不足且职能交叉导致的监管短板。这样的安排，能够有效避免以往多级别、多部门之间多重监管、监管真空甚至是监管套利的问题，对加强金融工作的统筹协调和统一监管具有重要的意义。

同时，为加强金融消费者合法权益保护，统一规范金融产品和服务行为，将中国人民银行有关金融消费者保护职责，证监会的投资者保护职责划入金融监管总局。

现阶段，“一行两会”均设立了专门的金融消费者权益保护部门，分业监管仍是主要方式。全国人大代表 、中国人民银行武汉分行行长林建华指出，随着金融市场创新发展，各领域间金融产品和服务界限日益模糊，仅靠分业监管会面临监管重叠与监管真空并存、监管标准不够统一、监管手段不够丰富、监管合力有待提升等现实困难。

本次改革，金融监管总局承担中国人民银行金融消费者保护和证监会投资者保护职能，完成机构监管和行为监管的统一。

田轩认为，此次将投资者保护职责划入金融监管总局，正是将投资者保护理念深度嵌入市场交易、机构监管、稽查执法等金融交易各个环节的制度安排，能够通过更统一的顶层力量，进行全市场、跨区域、全覆盖的监管，提升监管穿透水平，更好地织密、织牢投资者保护网。

“一行一局一会”新格局

经过改革，中国金融监管体系将由“一行两会”，变为“一行一局一会”的新格局。

自2017年以来，中国金融监管机制从“分业监管”向“综合监管”的趋势发展。2017年以来，金融混业经营和分业监管的矛盾不断深化，同年11月，国务院金融稳定发展委员会（下称“金融委”）成立，作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。

2018年，《国务院机构改革方案》决定，为了深化金融监管体制改革，解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，银监会和保监会合并成立银保监会。由此，“一行两会”的监管格局正式确立。

5年后，我国金融监管体系又将迎来新一轮大调整。

田轩向时代周报记者分析，随着现代科技与金融行业的融合度越来越高，金融业态、风险形态、传导路径和安全边界都已经发生了重大变化。同时，随着风高浪急的国际形势不确定性增大，金融风险形势也呈现出复杂严峻、新老问题交织叠加的特征。对此，需要调整、形成和完善更适应当下发展格局需求的金融监管机制，在提高金融促发展动力的同时，持续强化金融风险防控能力。

“对标现在的中国式现代化高质量发展的目标要求，金融领域存在一系列供给与发展需求错配的问题。主要表现为监管滞后，缺乏前瞻性；面对问题，缺乏有效引导，没有给市场博弈留下足够的空间；政策执行弹性大、规则不明晰。”田轩指出。

在他看来，如今，“一行一局一会”格局的确立，是中央根据金融行业发展新变化，围绕进一步理顺宏观审慎管理和微观审慎监管、机构监管和功能监管、审慎监管和行为监管的关系，进行的又一次大力探索。

业内认为，本轮金融监管体系调整，完善了中国特色的“双峰”监管架构。中信证券认为，此次金融监管机构调整，在借鉴海外金融监管经验基础上，亦充分考虑了中国特色与中国国情。

“双峰”监管模式起源于英国，是指按照监管职能设立两个监管机构，将审慎监管和行为监管分开。审慎监管负责维护金融体系和机构安全和稳健运行，行为监管负责公平交易，以保护金融消费者合法利益。

郭树清曾表示，要着力建设现代中央银行制度，要进一步明确中央银行的基本职责和政策目标。

本次改革，中国人民银行将聚焦于“双支柱”管理，专注于货币政策与宏观审慎监管；调整中国人民银行大区分行体制，按照行政区设立分支机构；不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。

在田轩看来，按照改革方案，中国人民银行作为中央银行的功能将得到进一步强化，通过剥离现代中央银行非核心职责、完善分支机构改革，有助于加快构建现代中央银行制度。而按行政区划设立分支机构，有助于打破过去政策传导效率存在的体制机制性梗阻，使货币政策实效性得到提升，有利于增强货币政策在宏观调控执行中的精准性和针对性。

在这轮改革中，证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构，强化资本市场监管职责，划入国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责。

田轩对时代周报记者说，全面注册制改革背景下，我国资本市场监管回归以信息披露为核心的监管理念，这就客观上需要监管部门强化法制化监管的水平。成为国务院直属机构，有助于证监会更好地统筹金融监管工作，推动证券监管更快速地提质增效。

“将公司（企业）债券发行审核工作统一至证监会管理，这意味着，未来企业债和公司债将在规则层面进一步趋同，有望告别以往企业债和公司债市场多头监管的局面，杜绝利用审核标准不统一进行监管套利的行为，为债券市场健康稳定发展提供保障。”田轩说。

植信投资首席经济学家兼研究院院长连平对时代周报记者表示，此次金融监管部门的多项改革切中要害，将对中国金融市场产生一系列重要积极影响，进一步增强金融监管工作科学性、合理性和有序性。改革将强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，有效调整中央和地方政府金融监管职责，规范金融市场运行秩序，更好地支持金融创新，控制金融风险。同时，进一步增强金融服务实体经济的功能，增强对投资者保护。

重塑地方金融监管体制

本次改革也将重塑我国地方金融监管体制。

经过多年演进，我国的金融监管体制日益完善，中央和地方金融监管分工格局逐步清晰，中央和地方之间的协调机制也经历了从无到有的探索建立过程，但现有的金融监管协调的力度和有效性还有待加强。

2017年7月第五次全国金融工作会议，确立了以中央为主、地方为辅的双层金融监管模式。2018年开始，全国各省级金融工作办、金融工作局、金融服务局等机构陆续加挂“金融监督管理局”的牌子，对“7+4”类地方金融机构负有监督管理和风险处置职责，加强对地方金融组织的监管。

“过往体制下，由于中央难以对游离于银证保体系之外的地方金融进行直接管理，在片面求发展理念牵引下，部分区域地方政府干预金融、非法集资、债务链条断裂等金融乱象及风险事件时有发生，导致区域性风险隐患突出。”田轩说。

一位具有多年地方金融监管经验的人士对时代周报记者表示，地方金融监管是我国金融监管体系的重要组成部分，也是中央金融监管体系的有益补充。但目前地方金融监管仍存在一些问题，如在日常监管和风险处置中，因缺乏国家层面统一的地方金融监管立法，各方对地方金融监管职责分工的理解不尽一致，部分机构和活动游离于金融监管之外，地方金融监督管理部门也面临监管依据不够充分、执法手段不足等问题。

2022年4月发布的《2022·CF40中国金融改革报告》分报告《提高金融监管效能》也指出，目前地方金融监管一方面承担着金融发展、动员金融机构支持当地经济发展的任务，另一方面还承担着维护金融稳定的任务。监管和稳定时常会让位于行业发展。结果是类金融机构牌照发了很多，监管又跟不上，最后导致出现金融风险。

在深化地方金融监管体制改革方面，国务院机构改革方案提出，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

对此，易纲表示，地方金融监管的改革方案中，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，有利于加强监管，提高效率，保护消费者权益。

中泰证券认为，本次纵向监管改革，在条线上体现了中央层面对金融监管工作从上到下的统一，基本实现2017年金融工作会议中金融监管改革方面要求：进一步防控金融风险、深化金融改革，具体落实到所有金融活动必须持牌，所有持牌业务必须纳入监管，划清监管机构归属权。至今已构建起自上而下的垂直监管体系，实现全覆盖、一致性监管，将有效提升监管效率与监管政策有效性。

田轩表示，本次改革方案，已经在顶层设计上对加强中央和地方金融监管协调机制建设进行了总体布局和规划。接下来，还应该在具体运营细节上进行优化：如进一步厘清中央与地方金融监管事权边界；完善金融监管权配置的法治供给，压实风险处置责任；以新兴业务监管作为抓手，增强中央和地方对金融监管的合力；坚持促发展和防风险并重，坚持市场化法治化原则，更好发挥政府作用，正确把握金融发展和金融监管的关系。